IOGE - Institut für eine offene Gesellschaft - Heide Schmidt, Matthias Horx, Anton Pelinka, Ralf Dahrendorf, Gudrun Biffl, Ilse Brandner-Radinger, Barbara Coudenhove-Calergi, Otmar Höll, Volker Kier, Christiane von Kohl, Krzystof Michalski, Ferdinand Lacina

"Föderalismus schafft Bürgernähe und Identität"
Eine These auf dem Prüfstand
Eine Nachlese in Auszügen

Am 5. Oktober 2003 fand in der Nationalbibliothek in Wien die siebente Veranstaltung des Instituts für eine offene Gesellschaft statt. Diese widmete sich der Frage, welchen Einfluss Strukturen auf das Zusammenleben der Menschen haben. Diese Frage wird unter dem Eindruck knapper werdender Finanzmittel oftmals nur ökonomisch beantwortet. Weitgehend unterbelichtet bleibt dabei die Diskussion über den eigentlichen Nutzen für die Demokratie und Weiterentwicklung für die offene Gesellschaft. Eingeladen waren der Europasprecher der SPÖ Caspar Einem, die Verfassungsjuristin Brigitte Hornyik, der Korrespondent der NZZ Charles E. Ritterband und der Vizepräsident des Bundesrates Jürgen Weiss. Das Gespräch moderierte Heide Schmidt.

Lesen Sie hier eine Mitschrift der gesprochenen Worte in Auszügen.

Heide Schmidt: Es gibt sehr viele aktuelle Gründe und Anlässe für so eine Diskussion. Zunächst ist es die Globalisierung, die zunehmend Anlass bietet, für mehr Bürgernähe, Gemeinsinn und Transparenz zu kämpfen. Das Bedürfnis nach Überschaubarkeit und jenes nach Mitsprache wächst in einem solchen Zusammenhang. Die Aktualität ist auch dadurch gegeben, dass einerseits gerade an diesem Wochenende eine Regierungskonferenz in Rom über die Verfassung auf europäischer Ebene verhandelt wird, anderseits am vergangenen Wochenende zwei Landtagswahlen in Österreich stattgefunden haben, bei der Föderalismus auf eine sehr österreichische Weise zur Diskussion stand und seine Auswirkungen gezeigt hat bzw. noch zeigen wird. Ein nächster aktueller Anknüpfungspunkt ist die Tatsache, dass in Österreich ein Verfassungskonvent eingesetzt wurde, der im Juni seine Arbeit aufgenommen hat und in etwa eineinhalb Jahren einen Reformvorschlag zur Aufgabenverteilung vorlegen soll. Daher geht es um das Prinzip Subsidiarität. Wir wollen hier versuchen, über zwei Begriffe - Identität und Bürgernähe - eine Betroffenheit, ein europäisches Bewusstsein herzustellen. Das sind zwei Begriffe, die auch im europäischen Prozess ein Ziel sind. Ich selbst glaube, dass man mit einer europäischen Verfassung einem solchen Ziel näher kommen kann. Natürlich kommt es darauf an, wie man mit einem solchen Ziel umgeht und was hier überhaupt herstellbar ist.

Caspar Einem: Zu Beginn des Europäischen Konvents war der Schlachtruf vieler die Forderung nach Subsidiarität, z. T. nach Kompetenzverlagerungen von der Ebene der Europäischen Union zurück zu den Mitgliedsstaaten, gegebenenfalls hinunter in die Regionen, wie immer sie verfasst sein mögen. Merkwürdigerweise hat sich die Diskussion aber im Konvent ganz anders abgespielt: Die öffentliche Forderung, insbesondere von Landespolitikern in Deutschland und Österreich, dass sich der Föderalismus, wie wir ihn hier kennen, auch auf europäischer Ebene niederschlagen müsse, hat sich dann nicht wirklich als starke Forderung erwiesen. Das liegt nicht nur daran, dass die meisten Mitgliedstaaten keine föderale Struktur haben, sondern auch daran, dass kaum konkrete Forderungspunkte übrig geblieben sind, was man denn zurück verlagern sollte. Das Ergebnis einer Arbeitsgruppe aber zeigt, dass man sich mit föderalen Strukturen befasst hat: das sog. Subsidiaritätsprotokoll. Subsidiarität wird natürlich meist nur als Schlachtruf gebraucht. Viele, die Subsidiarität in den Mund nehmen, meinen damit nur, dass Entscheidungen auf jener Ebene am besten zu treffen sind, auf der sie selbst wirken. Subsidiarität aber bedeutet, dass Dinge auf der Ebene entschieden werden sollen, auf der sie am besten entschieden werden können, und das heißt nicht notwendigerweise auf der untersten, aber auch nicht notwendigerweise auf der obersten. Als Verfassungsvorschlag des Konvents wurde im Anhang in Form des Subsidiaritätsprotokolls eine zusätzliche Kontrollmöglichkeit nationaler Parlamente vorgeschlagen, für den Fall, dass die Europäische Union Dinge regelt, die im Rahmen der Subsidiarität jedenfalls weiter unten geregelt werden sollen. Diese Regelung überzeugt mich nicht, weil eine Subsidiaritätsverletzung von nationalen Ministern entschieden wird. Die nationalen Regierungen aber stützen sich im allgemeinen auf Mehrheiten im Parlament. Und das Parlament, das entscheiden soll, dass der eigene Minister die Subsidiarität verletzt hat, wird das im Allgemeinen nicht tun. Es ist also eine absurde Regelung. Jedenfalls kriegen jetzt nationale Parlamente alle Gesetzesvorhaben rechtzeitig vorher, um sie auf Subsidiarität zu überprüfen. Wenn sich genügend Parlamente finden, dann muss sich die Kommission noch einmal etwas überlegen. Ich selbst bin immer für eine andere Regelung eingetreten: Die Form der Einbeziehung, etwa von Gemeinden, soll innerstaatlich geregelt werden. In Österreich ist die innerstaatliche Einbeziehung vergleichsweise gut geregelt. Es soll also nicht die Europäische Ebene entscheiden, sondern die Betroffenen sollen mit genügend Informationen und einem ausgebauten Begutachtungsrecht ausgestattet werden, damit sie rechtzeitig beim Gesetzgebungsprozess wirksam werden können. Ein zweiter Punkt: Das Wort ‚föderal' hat sich im Verfassungsentwurf nicht gehalten. Es war u.a. vorgesehen, dass gleich im Artikel 1 festgelegt wird, dass die Europäische Union insofern etwas Besonderes ist, als sie ein Instrument ist, in dem die Mitgliedstaaten ihre Politiken miteinander besprechen und koordinieren und z.T. ein Instrument ist, wo auf europäischer Ebene Dinge entschieden oder Aufgaben auf föderale Weise wahrgenommen werden. So ist es auch formuliert gewesen. Die Diskussion über diesen Punkt war heftig und hat dazu geführt, dass das Wort ‚föderal' aus einem ziemlich einfachen Grund nicht mehr vorkommt - deutsch und englisch sprechende Menschen verstehen so ziemlich genau das Gegenteil unter diesem Begriff. Für Englischsprechende ist ‚federal' die Bundesebene, für Deutschsprechende ist es die Länderebene. Jetzt gibt es eine Umschreibung. Letzter Punkt: Es gibt einen ganz klaren Gegensatz, der sich auch im Rahmen der Verfassungsdiskussion zugespitzt hat und der auch auf den Punkt gebracht hat, was Bürgerinteressen betrifft: Die europäische Union ist - zumindest bisher - auch in den Augen der BürgerInnen primär eine wirtschaftliche Angelegenheit, nämlich eine Organisation, um einen Binnenmarkt mit Wettbewerbsregelungen herzustellen, so dass Unternehmen, die in diesen beteiligten Ländern tätig sein wollen, zu gleichen Bedingungen tätig sein können. Der ganze Zweck zielt auf Einheitlichkeit in einem großen Raum und lässt dabei relativ wenig Spielraum für besondere Regeln und besondere Spielarten. Wo spitzt sich das am meisten zu? Bei den Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, also bei Diensten der sog. Daseinsvorsorge, in jenem Bereich, wo es darum geht, dass die zweite Säule der europäischen Sozialstaatlichkeit vorliegt, nämlich die allgemeine diskriminierungsfreie Zugänglichkeit zu den Diensten, auf die nicht nur jeder Anspruch hat, sondern die in Wirklichkeit jeder braucht, um in dieser Gesellschaft einigermaßen dazu zu gehören. Das beginnt bei der Wasserversorgung über die Abwasserentsorgung, Müllentsorgung, bis hin zur Bildung und zum Gesundheitswesen. Dinge, die dem Anspruch nach, für alle innerhalb der Europäischen Union, unabhängig davon, ob man viel oder wenig Geld hat, unabhängig davon, wo man wohnt - denken Sie an entlegene lebende Bergbauern - gleichermaßen zugänglich sein sollten. Diese Leistungen geraten in diesem Binnenmarkt zunehmend in Konflikt mit den Wettbewerbsregeln. Das Problem ist nun, welche Rechte will die Union jenen zugestehen, die für die Erbringung der Daseinsvorsorgeleistungen zuständig sind - etwa Gemeinden? Es wäre legitim zu sagen, auf der Ebene, wo die Bürger selbst über demokratische Wege entscheiden können, dass bestimmte Leistungen auf bestimmte Weise erbracht werden, und sie sie auch selber zahlen, sei es über Gebühren oder über Steuern, sollten sie diese Freiheit auch haben. Das wäre das demokratische Gegenstück, das man der Binnenmarktregel entgegen setzen könnte. Was wir erreicht haben, ist in dieser Hinsicht leider nicht sehr befriedigend, weil dort die Wettbewerbs- und die Sozialstaatsanhänger ziemlich im Gleichgewicht waren und deshalb nur eine relativ schwache Regelung im dritten Teil errungen wurde. Das bleibt Diskussionsthema für die Regierungskonferenz.

Heide Schmidt: Heruntergebrochen auf die österreichische Ebene ist in diesem Zusammenhang eine Umfrage des Österreichischen Gemeindebundes interessant. Welchen Eindruck haben BürgerInnen, welche Institution etwas für sie tut? Da rangiert die EU immer noch vor dem Bund. 40% meinen, am meisten kümmere sich ihre Gemeinde um ihre Anliegen, 15% meinen, die Länder seien es, dann kommt die EU, allerdings nur mit 5%, aber mit 4% erst kommt der Bund. Jürgen Weiss, haben Sie das Gefühl, dass diese Bürgernähe, Durchschaubarkeit, Überblickbarkeit die richtige Antwort im Föderalismus findet.

Jürgen Weiss: Die Landtagswahlen haben sich vom eigentlichen Anspruch, nämlich die Landtagsabgeordneten zu wählen, inzwischen schon weit entfernt. Es ist ein Bestätigungsritual für den Landeshauptmann, allenfalls im Extremfall ein personifiziertes Misstrauensvotum, es ist eine Zwischenwahl für bundespolitische Stimmungen. Damit wird sichtbar, dass die Landtage neue Antworten auf die neuen Herausforderungen finden müssen. Ihre eigentliche Aufgabe, die Gesetzgebung, wird ja weitgehend vom Bund und von der EU abgesogen, mit mehr oder weniger großen Spielräumen für regionale Ausformungen, die zweckmäßig wären. Aber diese Offenheit fehlt insbesondere in Österreich ein bisschen - das muss nicht unbedingt Landesgesetzgebung heißen, aber doch angepasste Feinarbeit an Grundsätzen und Standards. Die Landtage hätten auch eine Funktion, die Landesregierung und Landesverwaltung zu kontrollieren. Das ist naturgemäß schwierig, weil die Mehrheit des Landtages mit dem Landeshauptmann politisch stark verbunden ist und so diese Funktion nicht richtig ausüben kann. Eine stärkere Komponente der Persönlichkeitswahl könnte da einen Mehrwert schaffen. Je mehr unabhängige Leute in einem Landtag sitzen, desto lebendiger wäre dieses Forum. Damit werden sich die Landtage beschäftigen müssen, wenn sie Schaltstelle bleiben wollen. Landtagswahlen sind auch deshalb stärker bundespolitische Stimmungswahlen geworden, weil die politische Landschaft homogener geworden ist. Föderalismus ist ein international anerkanntes Instrument für stark inhomogene Gesellschaften, wo es sprachliche, geografische und in Afrika auch stammesmäßig starke Unterschiede gibt, da ist es ein gutes Konfliktregelungsinstrument. Dort, wo sich wirtschaftliche und kulturelle Unterschiede einebnen, geht die Bedeutung etwas zurück, wie es sich in Österreich gut beobachten lässt. V.a. die jüngere Leute haben weniger Berührungsängste und sind mobiler. Daher gibt es auch nicht mehr diese starke Regionalisierung des politischen Bewusstseins. Die Gemeindeebene ist ein bisschen anders, weil sie für den Bürger ein wichtiger Ansprechpartner ist, der unmittelbar und rasch reagieren kann. Schaffen kann der Föderalismus Bürgernähe und Identitäten allerdings nicht, entweder ist es da und es ist den Leuten ein Anliegen, dann ist der Föderalismus ein Instrument, das zu fördern und zur Geltung zu bringen. In Österreich ist es den Leuten noch wichtig, dass sie sich in ihrem Nahbereich einmischen können. Busek hat Heimat einmal so beschrieben, dass das dort ist, wo man versteht und verstanden wird, d.h. wo man die Probleme noch beurteilen kann und wo man in seinen Anliegen beachtet und ernst genommen wird. Das ist auf der kleinen Ebene naturgemäß leichter als auf Bundesebene oder gar auf europäischer Ebene. Daher wundert mich diese Umfrage nicht sehr. Je mehr die Menschen Globalisierung leben, um so mehr besinnen sie sich wieder auf jene Räume, wo sie diese Funktionen repräsentiert fühlen. Der Schlüssel für regionale Einflussnahme in der EU müssen der jeweilige Nationalstaat und dessen innerstaatlichen Mechanismen der politischen Willensbildung sein. Was man aus meinem Blickwinkel stärker akzentuieren könnte, wäre ein Art Rute im Fenster für die einzelnen Regionen mit einem Gang zum Europäischen Gerichtshof, wenn sie denken, dass ihre Interessen verletzt worden sind. Das ist jetzt auf eine höhere Ebene geschoben worden, den Ausschuss der Regionen. Hier wäre eine stärkere Einflussmöglichkeit, quasi als Notstandsmaßnahme hilfreich gewesen.

Heide Schmidt: An der Struktur des österreichischen Föderalismus soll offensichtlich nicht allzu sehr gerüttelt werden. Wenn man die Zusammensetzung des Österreich-Konvents anschaut, so darf bezweifelt werden, dass größere Änderungen anstehen. Von den 70 Personen sind schon einmal zwei Drittel Interessenvertreter des Föderalismus. Man hat das Bewahren zu einer Guideline gemacht. Auch sonst entspricht die Zusammensetzung der österreichischen Realität: Nur 14 Frauen gehören dem Konvent an und kein einziger der 10 Ausschüsse wird von einer Frau geleitet. Auch hier will man offensichtlich nichts ändern. Was ist überhaupt an Änderungsmöglichkeiten drinnen, um die österreichische Gesellschaft offener zu machen?

Brigitte Hornyik: Ich bin nicht eine dieser 14 Frauen, sondern nur Mitglied im ExpertInnenpool, der bei Gelegenheit den Ausschüssen zugezogen wird, was bisher nicht der Fall war. Daher bin auch ich auf Informationen aus zweiter Hand angewiesen. Allerdings fand am Freitag im Parlament ein ganztägiges Informationsworkshop statt, wo wir einen guten Überblick erhielten. Was den Föderalismus betrifft, denke ich, dass er nicht nur in der derzeitigen Bundes-Verfassung abgesichert ist, sondern aufgrund des Artikel 2 sogar als eines der Grundprinzipien der Verfassung stärker abgesichert ist als sonstiges Verfassungsrecht. Wer also am Bundesstaatsprinzip etwas grundlegend verändern wollte, müsste nicht nur eine Zweidrittelmehrheit im Parlament haben, sondern auch aufgrund des Artikel 44 Abs. 3 zwingend eine Volksabstimmung herbeiführen. Es scheint also derzeit keine Tendenzen zu bestehen, am Grundsatz des Bundesstaatsprinzips etwas abzuändern. Sehr wohl aber wird es um Detailfragen der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung gehen. Wo liegen denn derzeit die Knackpunkte? Das sind zum einen die Kompetenzartikel, die besagen, wofür Land, wofür Bund zuständig ist. Hier wird die starke Zersplitterung der Kompetenz kritisiert, aber so lange man nicht bereit ist, am Grundsatz des Bundesstaatsprinzips zu rütteln, wird man an der grundsätzlichen Kompetenz der Länder zur Gesetzgebung nicht vorbei kommen. Nach der Rechtssprechung des Verfassungsgerichtshofes wäre das eine zu wesentliche Einschränkung der Rechte der Länder. Der Verfassungsgerichtshof muss sich ja schon derzeit sehr oft mit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern befassen, damit, ob Prinzipien, wie z.B. das Prinzip, dass Bund und Länder bei der Ausübung ihrer Kompetenzen aufeinander Rücksicht nehmen müssen, eingehalten werden. Seit Jahrzehnten judiziert der Verfassungsgerichtshof, dass die unterschiedlichen Landesgesetze den Gleichheitsgrundsatz nicht verletzen, und dass es zum Bundesstaatsprinzip gehört, dass etwa die Wiener Bauordnung anders geregelt ist als jene in Niederösterreich. Aber genau darum geht es bei der Arbeit des Konvents, nämlich inwieweit nicht doch bei bestimmten Materien einheitliche Bundesstandards vorgegeben werden sollten. Ich erinnere nur an das Wahlrecht, das in den Bundesländern sehr unterschiedlich geregelt ist. In Kärnten gibt es eine 10%-Hürde, in anderen Bundesländern eine 4%- oder 5%-Hürde. Ist das demokratiepolitisch gerechtfertigt? Sollen nicht in der Bundesverfassung selbst sog. verfassungsrechtliche Mindeststandards für die Regelung der Landtagswahlen eingeführt werden? Diese Fragen werden sehr wohl gestellt. Grundsätzlich ist der Landesgesetzgeber schon jetzt an die Grundsätze der Bundesverfassung gebunden und auch die Grundsätze der Gemeindeautonomie sind bereits in der Bundesverfassung geregelt. Die Länder dürfen ihre Verfassungsautonomie nur im Rahmen der Bundesverfassung ausüben, Landesgesetze, die der Bundesverfassung widersprechen, werden vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben. Inwieweit man von diesem Homogenitätsprinzip abgehen und den Ländern mehr Autonomie zugestehen soll, ist ein weiterer Punkt in den Beratungen des Konvents. Der Verfassungsgerichtshof erachtet z.B. auch die mittelbare Bundesverwaltung als eine der Säulen des Bundesstaatsprinzips. Insgesamt gesehen, hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, dass auch eine scheibchenweise Änderung an bestimmten Säulen des Bundesstaatsprinzips zu einer grundsätzlichen Änderung am Föderalismus führen würde und damit einer obligatorischen Volksabstimmung zu unterziehen wären. Soweit die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für Abänderungen im Bereich der föderalen Struktur Österreichs. Es wurde und wird auch die Frage gestellt, inwieweit der Föderalismus der Umsetzung von Europarecht dienlich ist. Auch hier kommt es aufgrund der derzeitigen Kompetenzverteilung zu Problemen, weil dadurch Bund und Länder EU-Richtlinien umsetzen, jeder ein bisschen anders, was z.B. im Vergabegesetz zu einer zersplitterten, unübersichtlichen und teilweise EU-rechtswidrigen Rechtslage geführt hat. Ich darf eine Frage, die am Freitag im Informationsworkshop gestellt worden ist, auch an Sie weitergeben, nämlich ob ein kleiner Staat wie Österreich überhaupt soviel an Föderalismus verträgt, wie es in der derzeitigen Bundesverfassung vorgesehen ist?

Heide Schmidt: Diese Frage ist auch ein Hintergrund für das heutige Gespräch, weil ich hoffe, dass wir am Ende der Antwort näher gekommen sind, oder zumindest noch zusätzliche Argumente für das Ja oder Nein, das man sich schon zurecht gelegt hat, bekommt. Wenn es gravierende Änderungen in diesem Reformwerk gäbe und es zu einer Volksabstimmung käme, so wäre das das erste Mal, denn die jetzige Verfassung ist keiner Volksabstimmung unterzogen worden. Manche meinen, dies würde jedenfalls zu einer anderen Bindung zu dem, was im Parlament beschlossen wird, führen. Und das ist eine Uraltfrage, nämlich inwieweit die direkte Demokratie - und die Volksabstimmung ist ja ein Mittel der direkten Demokratie - ein anderes Verhältnis zum Staatswesen begründet und ob das andere Identifikationen bekräftigt oder herstellt. Ich bin völlig Ihrer Meinung, dass Föderalismus nicht Identität schafft, aber er kann sie mitbefördern, er kann sie pflegen, er kann sie stärken. Bei der Bürgernähe kann man schon streiten, ob schaffen nicht das richtige Wort ist. Wenn wir von Identitäten sprechen, ist der Brückenschlag zu einem Schweizer ein sehr nahe liegender. In der Schweiz ist eine Kombination von Föderalismus und direkter Demokratie verwirklicht, die zu einem starken Demokratiebewusstsein und zu stärkerer Identifikation und Verantwortlichkeit mit dem Gemeinwesen führt. Ist das wahr oder hat sich das schon tot gelaufen? Wie sieht das jemand, der inzwischen mehr im Ausland als in der Schweiz wohnt?

Charles E. Ritterband : Der Patriotismus wächst mit der Dauer der Zeit, in der man sich entfernt der Heimat befindet. Ich bin inzwischen seit 14 Jahren im Ausland und statt Patriotismus könnte man auch idealisiertes Bild sagen. Ich will Sie nicht mit verfassungstechnischen Details langweilen, denn verfassungstechnische Belehrungen von Ausländern sind ja die Prärogative der Bundespräsidenten, wie Klestil das eben erst bewiesen hat. Erlauben Sie mir, dass ich mit einem kleinen, unschuldigen und uralten Witzchen beginne. An einer internationalen Konferenz wurden die Vertreter der einzelnen Nationen gefragt, wie es sei mit der Liebe in ihrem Lande. Der Engländer sagte: "Well that's the result of a chemical process", der Franzose sagte selbstverständlich: "Mais, c'est une affaire des sentiments émotionels, l'érotisme..."‚ während der Schweizer einen kurzen Moment nachdachte und sagte: "Ja, bei uns ist das von Kanton zu Kanton verschieden". Das klingt wie ein Witz, trifft aber bereits den Kern der Sache. Der Denker Daniel Belle sagte einmal den kernigen Satz: "Der Nationalstaat ist für die großen Probleme des Lebens zu klein und für die kleinen Probleme zu groß". Ich glaube, in der Schweiz wurde dieses Gleichgewicht sehr pragmatisch angegangen. Heute sind von 192 Staaten nur 25 bundesstaatlich verfasst, aber 40% der Weltbevölkerung lebt in diesen Staaten! Der Schweizer Botschafter Johann Bucher, hielt vor kurzem einen Vortrag über das Verhältnis der Schweiz zur EU - dies ist ja die erste Frage, die allen Diplomaten gestellt wird, nämlich wann die Schweiz endlich der EU beitritt - nannte den Föderalismus - ich zitiere - "den Kitt, der das Land zusammen hält", und er fügte hinzu: "Können Sie verstehen, dass einige Schweizer den Wegfall oder die Verdünnung dieses Kittes als existenzgefährdend erleben?" Dies, um Ihnen vor Augen zu führen, wie wichtig das Föderalismusprinzip ist. Der fast schon legendäre Schweizer Historiker Jakob Burckardt hat 1845 geschrieben, die Schweiz sei ein Sammelsurium von Fragmenten dreier Nationen. Da gäbe es zentrifugale Kräfte, Bürgerkriege, Richtungskämpfe, die weit in die Zeit des Ersten Weltkrieges hinein dauerten, und der Föderalismus ist eigentlich für uns eine Überlebensstrategie. Die Schweiz kam durch Fremdinterventionen, durch Interventionen von außen, durch Bürgerkriege zustande. Die berühmte Verfassung von 1848 wurde in den Kantonen geschaffen. Die allmähliche Zentralisierung der Staatskompetenzen ging sehr langsam und kontinuierlich vor sich und erhielt durch direktdemokratische Volksrechte ein Gegengewicht. Zusätzlich gab es noch andere wichtige Institutionen in der Schweiz, eben den Föderalismus, die Kollegialbehörde, nicht Gegeneinander, sondern das Zusammen-Entscheiden, das Milizsystem, dass Politiker keine Profis sind, sondern Laien. Sie haben Politik nicht als Beruf, sondern sozusagen als Bürde, als Bürgerpflicht. All diese Elemente führen dazu, dass der Schweizer Staat im internationalen Vergleich ein relativ schwacher Staat geblieben ist. Trotzdem und vielleicht gerade deshalb hat die Schweiz immer eine sehr erfolgreiche, manchmal etwas opportunistische Anpassung an die internationale Umwelt vollziehen können. Wir haben ja in der Bundesverfassung - auch in der neuen - den Artikel 3, in dem steht, die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist. Sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Das ist der Kern unserer Subsidiaritätsauffassung. Es ist sicher kein Zufall, dass die Internationale Föderalismuskonferenz vor ca. einem Jahr in St. Gallen statt fand, an der 500 Entscheidungsträger aus 60 Ländern teilnahmen. Da wurden einige wesentliche Dinge betont, die hier schon angesprochen wurden. Prof. Arnold Koller, ein ehemaliger Bundesrat, sagte, es gäbe einen Aufwind für den Föderalismus, der bringe das Bestreben nach bürgernaher Politik zum Ausdruck, den Wunsch nach mehr politischer Mitbestimmung und nach Beschränkung staatlicher Macht, die Suche nach Geborgenheit und Identität angesichts der Globalisierung der Wirtschaft. Und er betont, der Föderalismus bringe Werte zur Geltung. Föderalismus sei also mehr als in der Verfassung festgeschriebene technische Staatsstruktur. Bundespräsident Kaspar Villiger sagte, Föderalismus trage zur Effizienzsteigerung des politischen Systems bei, fördere bürgernahe Lösungen. Macht werde durch die Aufteilung auf drei Ebenen - Staat, Kantone und Gemeinden - gebändigt. Föderalismus gelinge aber nur in Verbindung mit Solidarität und Respekt vor Minderheiten. Und er nennt Solidarität den Kitt im föderalen Staat. Direkte Demokratie und Konkordanz hätten integrierend auf unser Land gewirkt, ein Land das eigentlich zum Auseinanderdriften neige. Der Bundespräsident meinte auch, Föderalismus verlange Mut zur Ungleichheit. Er warnte auch in der Schweiz vor schleichender Zentralisierung. Auch die Bundesrätin Ruth Metzler unterstrich die Bürgernähe des Föderalismus und merkte an, dass angesichts der Globalisierung und gleichzeitigen Forderung nach lokaler Autonomie der Föderalismus weltweit Auftrieb habe. Als wesentlich bezeichnet sie, dass die Übernahme von Verantwortung auf allen Ebenen Voraussetzung für Föderalismus sei. Der Staatsrechtler Prof. Werner Kägi bringt es auf die Kurzformel: Die Schweiz wird föderalistisch sein, oder sie wird nicht sein. Auch der Verfassungs-, Staats- und Europarechtler Prof. Daniel Thürer von der Universität Zürich meinte, die Schweiz könnte nicht anders als föderalistisch konstituiert sein. Es gebe aber auch Gefahren der föderalistischen Ordnung. Statt Wettbewerb und Innovationsgeist fördere sie ein defensives Festklammern am Status quo. Statt Demokratie an der Basis zu ermöglichen, führe die Überflechtung des kooperativen Föderalismus zu übermäßiger Komplexität und mangelnder Transparenz und zu Demokratieverlust. Das sind bemerkenswerte kritische Äußerungen, denn genau das schreibt man dem Föderalismus gemeinhin ja als Tugend zu. Auch wird das Verharren und Zurückbleiben der institutionellen Entwicklung hinter dem dynamischen Wandel und dem Wachstum von Wirtschaft, Technik und Bevölkerung als besonders gravierend empfunden. Föderalismus kann also auch ein Hemmschuh sein. Jakob Kellenberger, Präsident des Roten Kreuzes, frührer Staatssekretär des Außenministeriums, warnt davor, den Föderalismus über zu bewerten. In der Welt gibt es bewaffnete Konflikte sowohl in föderalistisch als auch in zentralistisch organisierten Staaten. Die besseren Chancen zur Vermeidung von bewaffneten Auseinandersetzungen liegen aber in föderalistisch strukturierten Ländern. Aber der Föderalismus hat einen weiteren Aspekt: als Sicherheitsrisiko. Die NZZ vom 23. September zeigt unter diesem Titel auf, dass sich der Föderalismus im Polizeiwesen für die Prävention und Strafverfolgung als Hemmschuh erweise. Wer Kinder hat, weiß auch, dass die völlig andere Schulstruktur in den einzelnen Kantonen zu erheblichen Schwierigkeiten führen kann.

Heide Schmidt: Im Gegensatz zum Botschafter Bucher meinte der Wirtschaftsberater der Bundesregierung Klaus Raidl kürzlich: "In Österreich wird der Föderalismus das Land noch ersticken." Wo also liegt der Mittelweg, der auf die Sinnhaftigkeit abstellt. International wird niemand die friedenssichernden Aspekte föderaler Verfassungen bestreiten. Aber inwieweit ist Differenzierung in Österreich - Beispiel 9 Bauordnungen - notwendig? Inwieweit könnte man diese Differenzierung quasi herunterfahren, etwa in drei Regionen, wie dies der ehemalige steirische Landesrat Hirschmann in Regelmäßigkeit verlang? Wo, im Sinne einer offeneren Gesellschaft, sind Änderungen sinnvoll?

Caspar Einem: Föderalismus in den Bundesländern überholt sich zwar, aber Föderalismus auf europäischer Ebene ist nützlich. Ich erinnere an Minderheitenprobleme - Basken, Iren, Korsen - da wachsen die Chancen, regionale Eigenheiten zu bewahren. Der entscheidende Punkt wird sein: Wo kann man die Knotenpunkte ansiedeln, die wichtig sind für das Engagement für das gemeinsame Ganze als angewandte Form der Solidarität? Das wird eher bei den Gemeinden sein, denn in den Ländern, deren Hauptleute eine Form von überholtem Fürstentum zelebrieren.

Jürgen Weiss: Das denken in Europa manche auch über die Staatspräsidenten. Effizienzüberlegungen greifen jedenfalls zu kurz. In jedem Betrieb fördert man aus betriebswirtschaftlichen Gründen Eigenverantwortung und Auslagerung. Gerade auch im Hinblick auf die offene Gesellschaft muss uns daran liegen, die Gewaltenteilung so zu organisieren, dass nicht zu viel Macht in wenigen Händen konzentriert ist. Die Gliederung in regionale Einheiten ist ein wichtiges Gegengewicht. In Österreich fehlen die Instrumente der direkten Demokratie, die sind etwa in Bayern stärker ausgeprägt als bei uns. Diese Gegengewichte verhindern Machtakkumulation. Eine regionale Gliederung bringt auch für eine offene Gesellschaft innovativen Wettbewerb mit sich, weil in kleinen Einheiten flexibler agiert werden kann als in großen, siehe etwa das Vorarlberger Landesgesetz für öffentliche Bedienstete, das ohne Pragmatisierung auskommt. In Österreich herrscht nach wie vor eine Art aufgeklärter Absolutismus, indem man etwa in Wien glaubt zu wissen, was für alle gut ist. Man kann den innovativen Wettbewerb besser organisieren als das heute der Fall ist, man kann Zuständigkeiten klarer fassen, was in der zunehmenden Vernetzung allerdings schwieriger wird. Man muss mit mehr Offenheit, Beschränkung auf Grundsätze und Spielräumen für situationsbedingtes Handeln operieren. Auch das Subsidiaritätsprinzip wird häufig nur unter dem Effizienzgesichtspunkt gesehen. Es ist allerdings eine Verarmung für die Leistungsfähigkeit, wenn man jemandem, der sich etwas zutraut, nicht gewähren lässt. Wichtig wäre auch, zu detailliertes bundesverfassungsrechtliches Vorschreiben zurückzunehmen. Es braucht ein besseres Gleichgewicht von Mindeststandards und gemeinsamen Grundsätzen und mehr Offenheit für Problemlösungen.

Heide Schmidt: Die Frage ist, ob wirklich der Föderalismus das geeignetste Instrument ist, den Wettbewerb zu fördern und ob dieser in allen Bereichen zum Nutzen der BürgerInnen, Beispiel Gesundheits- oder Sozialwesen, ist? Kann die Verfassungsdebatte wirklich innovativ geführt werden, wenn von vornherein klar gestellt ist, dass die föderalen Strukturen außer Diskussion stehen? Wäre es nicht sinnvoller, diese Debatte ab ovum zu führen? Die Frage ist ja, wie kann ein besserer Bezug zwischen den Einzelnen und dem Gemeinwesen hergestellt werden, wie das Engagement gefördert werden? Welche Strukturen sind sinnvoll, um die Pluralität besser abzusichern?

Brigitte Hornyik: Grundsätzlich ist jeder für eine schlankere Verfassung, aber jede und jeder hat dann Herzensanliegen für die Verfassung. Man wird sich also entscheiden müssen. Die Ausschüsse werden ihre Vorschläge dem Präsidium vorlegen und es ist nicht absehbar, wie diese verschiedenen Anliegen dann konsensual zusammengeführt werden sollen. Die Menschen können sich ja mit den Gemeinden viel stärker identifizieren als mit Bund, den Ländern und der EU. Bürgernähe und Identitätsstiftung ist auch mir nur im Zusammenhang mit der Gemeinde bewusst, nicht mit der föderalen Bundesstaatsstruktur. Es ist die Frage, wie wünschenswert da eine Änderung ist. Angesichts der Globalisierung führt das Sich-Einkuscheln in kleinere Einheiten ja eher zu Engstirnigkeit und zum Ab- und Ausschließen, ist also nicht geeignet, zu mehr Offenheit beizutragen. Ich denke, dass sowohl der Zentralismus als auch die Dezentralisierung berechtigte Anliegen widerspiegeln. Es gibt nun einmal regionale und überregionale Interessen. Aufgabe der Verfassung ist es, einen Interessenausgleich herzustellen. Und das ist bei der gesamten Neuregelung der Verfassung bei jeder Materie einzeln anzuschauen. Es ist a priori nicht in Abrede zu stellen, dass es im Konvent auch um viele andere Dinge geht als um die hehre Verfassungsreform. Es geht meiner Einschätzung nach auch bisschen um eine Beschäftigungstherapie für Gesamtösterreich, damit die Regierung vorweisen kann, dass sie hier ein großes Werk geleistet hat und sich nicht an die wirklich wichtigen Dinge in diesem Staat heranmachen muss. Es werden zwar Elemente des Persönlichkeitswahlrechts diskutiert, viel mehr aber geht es um eine bessere Ausgestaltung des Verhältniswahlrechts, um eine bessere Widerspiegelung der wirklichen Stimmenverhältnisse der Parteien zu ermöglichen. Der Ausgang der Diskussion ist da noch völlig offen. Ich glaube, dass in das Recht im Allgemeinen und in das Verfassungsrecht im Besondern überzogene Erwartungen gesetzt werden. Recht ist eine Überbaufunktion, kann bestenfalls Rahmenbedingungen formulieren, innerhalb derer sich die gesellschaftlichen und politische Prozesse abspielen, aber Recht muss von den Menschen mit Leben erfüllt werden. JuristInnen sollen auch nicht so viel Macht erhalten, dass sie gesellschaftliche Prozesse durch rechtliche Normen ganz entscheidend beeinflussen können - wiewohl ich dialektische Wechselwirkungen nicht in Abrede stelle. Staatsziele lösen natürlich Bewusstseinsentwicklungen aus -, aber unsere Verfassung ist nur so gut, als wir sie im aktiven politischen Handeln mit Leben erfüllen. Wenn ich mir den Jahrmarkt der Eitelkeiten bis in höchste juristische Ränge anschaue, sinkt mein Vertrauen in die Rationalität von Verfassungsdebatten, aber ich hoffe auf zivilgesellschaftliche Bewegungen und Diskussionen wie diese hier.

Jürgen Weiss: Die Mehrfachidentitäten müssen ihre Entsprechung auch in den Gebietskörperschaften finden und auch staatsrechtlich muss der Durchlässigkeit besser Rechnung getragen werden.

Caspar Einem: Das Besondere am europäischen Konvent war, das zum ersten Mal nicht nur Staats- und Regierungschefs, sondern auch ParlamentarierInnen an einen Tisch geholt wurden, in Österreich saßen bei relevanten Themen die verschiedenen Kräfte schon vorher an einem Tisch und haben sich die Dinge ausgemauschelt, weshalb der Konvent hier nicht sehr ergiebig sein kann und man kann sich an Hand der Zusammensetzung schon jetzt ausrechnen, was herauskommen wird. Eine der Schwächen für das Wahrnehmen einer europäischen Identität liegt am Mangel an Gelegenheiten, diese zu erspüren. Bei einem Rückflug von Amerika zusammen mit einem Professor aus Frankreich war diese gemeinsame europäische Identität in der Einschätzung der Weltereignisse für mich spürbar. Aber das ist meine Hoffnung für die Weiterentwicklung der Europäischen Union. Je mehr die jungen Menschen weit hinaus kommen in die Welt, desto mehr wird diese Identität für sie spürbar werden.

Charles E. Ritterband: Ob wir Schweizer Europäer sind, lasse ich einmal dahin gestellt, aber die grenzüberschreitenden Regionen führen sehr stark dazu, grenzüberschreitend zu denken und zu handeln. Ich komme als Auslandskorrespondent viel herum und ich fühle mich nirgends zu Hause, aber überall wohl. Ich betrachte das als eine inspirierende und stimulierende Herausforderung.